试论国际反恐合作未来发展视域下我国“一带一路”战略
陈胜、李云翔
作者简介：陈胜，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院讲师，宗教学博士，历史学博士后，主要研究方向：宗教极端主义。
摘要：在当前国际恐怖主义活动蔓延的形势下，不同的国家、地区以及组织之间进行国际反恐合作已成为一种必然。明确当前恐怖主义活动的发展状况以及把握现行国际反恐合作体系的未来发展方向对于国际反恐合作的有效开展十分重要。作为国际反恐合作的大力倡导者与积极参与者，我国目前正在推动实施的“一带一路”战略与国际反恐合作有着紧密的关联。
关键词：恐怖主义;国际反恐合作;“一带一路”战略
一、引言
自美国“9·11”事件以来，恐怖主义呈现出新的发展态势，深刻影响了世界的和平与稳定，成为全人类共同面对的难题。为了应对恐怖主义的蔓延，世界各国纷纷开展行之有效的国际性反恐合作，携手共同打击恐怖主义。在取得一定成效的同时，国际反恐合作仍有进一步发展与完善的空间。我国作为世界事务的重要参与者，提出的“一带一路”发展战略需要国际反恐合作作为其有力支撑，它也深刻影响着国际反恐合作的进程。
二、全球恐怖主义活动进入新阶段
目前，恐怖主义活动已不再局限于某个特定的地区，它已经上升为一个全球性的威胁，成为全人类必须共同面对的难题。国际恐怖主义和本土恐怖主义彼此勾结、相互借助、合流共存的共生关系是当前恐怖主义活动最突出的特点，也是恐怖主义打而不死、泛滥成灾的重要原因。[1]这不仅为全球反恐斗争带来了巨大的挑战，而且为我国国家安全与发展埋下了隐患，对此必须高度重视。
(一)当前国际恐怖主义的发展态势
当前国际恐怖主义发展态势可以概括为“局部突出，全球蔓延”。“局部突出”指的是以活跃在伊拉克和叙利亚地区的极端圣战组织“伊斯兰国”为代表的恐怖主义势力为了推行其宗教极端主义的相关主张，实行严格的伊斯兰教法，建立政教合一的伊斯兰国家，不断挑起地区冲突，公然挑战整个国际社会的权威，打破地区的和平与稳定，妄图通过局部战争的方式达到自己的政治目的，造成的相关地区局部“热战”的局面。“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚以及周边地区的不断扩张，不仅仅使中东乱局进一步恶化，更使得中东地区的宗教、权力、思想观念之争日益尖锐。[2]“全球蔓延”则指的是以“伊斯兰国”和“基地”组织为代表的国际恐怖主义势力在世界各地泛滥，暴恐活动进入了全球扩张的新阶段。以2015年11月13日晚发生在法国巴黎的恐怖袭击事件为代表，恐怖组织为了实施其“全球圣战”的战略，其势力不断渗透至世界各地，尤其是渗透至欧美国家自以为安全的核心区域，通过发动恐怖袭击，在给西方世界造成威慑与挑衅的同时，扩大恐怖组织自身的影响力，以达成其相关的利益诉求。
(二)当前我国国内恐怖主义活动状况
自20世纪90年代我国恐怖主义犯罪活动开始活跃以来，恐怖主义在我国迅速发展。当前，我国面临着恐怖主义的现实威胁和长期的潜在威胁。以新疆“7·5”事件为代表，由暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力组成的“三股势力”不断在新疆、西藏等边疆地区制造以刀斧砍杀、驾车冲撞、纵火焚烧和爆炸为主要手段的暴力恐怖事件，严重威胁着边疆地区的和平与稳定。以昆明“3·1”事件和北京“10·28”事件为代表，恐怖主义势力已不满足于只在新疆地区活动，开始向我国内地渗透，通过制造暴恐事件，来造成更大的社会影响，渲染更加强烈的恐怖效果，对人民群众的生命财产和国家安全造成了极大的危害。另外，在当前极端圣战组织“伊斯兰国”不断扩张，施加全球影响的大背景下，我国国内对暴恐分子亦需要严密预防与打击。暴恐分子为了所谓“迁徙圣战”，[3]企图通过各种途径前往伊拉克和叙利亚地区，参加“伊斯兰国”组织。然而由于近年来我国对出入境管控愈发严格，暴恐分子出境面临很大的困难。于是，一旦出境圣战受挫，暴恐分子便立即将“迁徙圣战”转变为“就地圣战”，造成了严重的人员伤亡和财产损失，昆明“3·1”事件便是一个典型案例。同时，少部分成功出境的暴恐分子经历国外“圣战”后，其自身进行恐怖活动的能力得到大幅提升，又受到恐怖组织的委派，“回流”我国，[4]成为日后威胁我国国家安全与社会稳定的巨大隐患。
三、展望国际反恐合作的未来发展
当前国际恐怖主义的最大特征即在于其国际性流动，[5]这就意味着无论一国是否有恐怖分子，都有可能成为国际恐怖主义势力的活动区域或是攻击对象。另外，由于世界上各个国家的反恐能力有高有低，并且出于国家利益的考量而导致反恐意愿存在差异，形成应对恐怖主义的“统一战线”存在困难，恐怖主义势力借此乘虚而入，反恐实力相对弱小的国家更易受到袭击。因此，为了谋求一个共同的安全发展环境，各国需要携手积极参与国际反恐合作，任何国家都无法在新一轮国际恐怖主义的发展浪潮中独善其身。也正是在这样的形势下，为应对国际恐怖主义的严峻挑战，国际反恐合作必须明确未来的发展方向，即统一认识、强化联合国的主导作用和排除霸权主义与强权政治的干扰。
(一)国际反恐合作未来需要逐步统一对恐怖主义的认识
现代恐怖主义肇始于20世纪60年代末，自那以后国际社会围绕恐怖主义的定义展开了大量的研讨，先后有160余种恐怖主义定义被提出。[6]众多的定义反映了国际社会对待恐怖主义的不同立场，可以说政治制度与历史传统等的不同是造成各国对恐怖主义认识差异的重要原因，但是追根究底，这种认识差异的根源还是在于意识形态、国家政治利益的碰撞。我国在2016年1月1日正式实施的《中华人民共和国反恐怖主义法》中的第一章第三条对恐怖主义做出了以下定义：“本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”以我国为代表的一些国家趋向于确定一个规范、统一的恐怖主义定义，然而欧美等西方国家并不愿意给恐怖主义一个明确的定义，更加倾向于依据不同的实际情况来判定恐怖主义，以此来实现其国家安全利益的最大化。如在2001年“9·11”事件之前，美国政府一直不承认我国境内存在恐怖主义势力，尽管自1990年巴仁乡暴乱以来恐怖主义势力已在我国活跃了10年。直到“9·11”事件发生，美国才根据自身国家安全的需要承认了我国境内存在恐怖主义活动。各国之间对恐怖主义认识的差异将很难使反恐国际合作适应国际恐怖主义不断变化的发展态势，国际社会在反恐问题上也很难实现更高层次的合作。
正如前文所指出的，导致对恐怖主义的认识难以统一的主要原因并不是恐怖主义的内涵复杂而难以界定，而是各国在对恐怖主义的认定上不可避免地从自身实际情况出发，依据国家安全形势的需要来做出使各自利益最大化的判断。基于此，各国在统一对恐怖主义的认识时必须注意以下几个方面：
1.坚决抵制双重标准。欧美等西方一些国家长期以来在对待恐怖主义时呈现出两种态度：在谴责和打击本国的恐怖主义或者反西方的国际恐怖活动的同时，却大肆纵容、怂恿、鼓励甚至支持非西方阵营内的恐怖主义活动。很明显，这是欧美等西方国家在反恐问题上奉行双重标准的体现。类似的做法在很大程度上纵容了世界范围内的恐怖主义活动，使其能够不断转移阵地，持续活动，使国际反恐合作难以有针对性地进行。恐怖主义是全人类的公敌，任何国家都不可能置身恐怖威胁之外。如果搞单边主义和利己主义，搞双重标准，只能在反恐的道路上越走越窄。[7]
2.以国际社会共同的安全利益为主，积极参与合作。不可否认，当前国际上确实存在一些国家对国际反恐合作持观望态度或是根据自身需要有限地参与其中的现象。虽然国际社会也在反恐问题上形成了相关的国际性法律文件，但是对相关法律条文的解释权并没有集中于某一特定的对象，因此，各国不同的解释造成了各国的分歧，使在统一认识基础上的反恐行动难以真正有效地落实。这本无可厚非，毕竟国家利益的需要是各国参与国际反恐合作的首要考量因素，但是各国必须认识到世界和平稳定的大局才是各国自身国家利益实现的基础。只有以国际社会共同的安全利益为主，达成共识，积极参与国际反恐合作，妥善解决反恐问题，各国才能确保自身发展的安全空间。
3.寻找交集，求同存异。既然出于某些原因导致各国在对恐怖主义的认识上产生一定的分歧是必然的，并且这些分歧在短时间内是无法调和的，那么寻找交集就是解决这一矛盾的唯一途径。周恩来总理在万隆会议上就如何协调好国家间关系的问题提出了求同存异的方针，这一方针在处理当前国际反恐问题时同样适用。目前，联合国已就特定种类的恐怖主义犯罪达成了13个公约，并且各成员国还在就如何应对国际恐怖主义做进一步商讨。这一事实表明，虽然还存在诸多分歧，但是国际社会对恐怖主义的认识已在某些方面达成了共识，取得了较大的进展。相信在不久的将来，通过各国的不断努力，对恐怖主义的认知将会在更大的程度上得到统一，这将为日后国际反恐合作的开展创造一个有利的环境。
(二)国际反恐合作未来需要强化联合国的主导作用
由于各国对恐怖主义的认识存在分歧，所面临的恐怖主义威胁程度不同以及国内政治经济因素的影响，导致可用于投入反恐中的资源存在差异，有的国家在面对国际反恐合作时态度并不积极。然而打击恐怖主义所获得的安全环境可以被视为一种公共产品，该产品的消费具有非排他性，那些没有提供反恐合作的国家照样可以通过“搭便车”来享有安全收益，[8]这就导致一种谁都不想多做事，但谁都又想占便宜的集体行动困境。
为了摆脱这一困境，必须不断完善国际反恐合作体系，其关键就是加强联合国在国际反恐合作体系中的主导作用。事实证明，联合国有能力主导国际反恐合作。联合国是当今世界上最大最重要的一般性和普遍性国际组织。成立70多年来，联合国在维护世界和平、缓和国际紧张局势、解决地区冲突、协调国际政治经济关系方面，都发挥了相当积极的作用。近年来，联合国人权委员会以及国际原子能机构、国际刑警组织等国际组织也在不同程度上加入了国际反恐的行列，协调着全球的反恐合作。另外，联合国大会多次强调多边机制在预防恐怖主义组织获取大规模杀伤性武器时的重要性，并希望能够建立具体的全球性国际反恐合作体系。因此，联合国作为目前世界上拥有成员国最多的国际组织应该而且能够承担起全球范围内的反恐行动的领导重任，也应该成为协调全球反对恐怖主义的政治和法律中心。[9]在协调国际反恐合作时，联合国必须依照各国的社会与经济发展状况，详细规定各参与国的责任与义务，让各国在国际反恐合作中找到自身准确的角色定位，避免出现所承担的反恐任务与国家实力不匹配的状况。同时，联合国应将各国承担的反恐任务与该国在联合国内所享有的权利相挂钩，体现权利与义务相一致的原则，借此充分调动各国参与国际反恐合作的积极性，以在一定程度上化解集体行动的困境。
(三)国际反恐合作未来需要排除美国霸权主义与强权政治干扰
“9·11”事件后，美国依赖其强大的国家实力，在全球反恐的领域内强力推行霸权主义与强权政治，主要表现在以下三个方面：第一，阵营划分“一刀切”。“9·11”事件发生后，美国总统布什曾声称：“要么站在美国一边，要么站在恐怖分子一边。”言外之意就是在反恐问题上任何国家都必须站到美国一边，否则就是与恐怖分子为伍。第二，只顾及本国利益，置他国利益与地区和平稳定大局于不顾。美国单方面运用武力对一些国家和地区内的恐怖组织进行打击，这不仅违反了国际法，侵犯了他国的主权，也会挑起冲突，为地区安全局势埋下了隐患。第三，对恐怖主义进行单方认定。美国独断专行，常直接单方面宣布其他国家的一些组织为恐怖组织，这不免有干涉他国内政，损害他国利益之嫌。美国在反恐问题上的霸权主义和强权政治使全球反美情绪不断高涨，其中最致命的便是激化了美国与伊斯兰世界的矛盾。“基地”组织和“伊斯兰国”正是利用了这种反美情绪，在伊斯兰世界壮大了自己的势力和影响力，使美国发动的国际反恐战争陷入了恶性循环的泥淖：反恐战争打得越激烈，恐怖主义反而越猖獗。同时，这种霸权主义与强权政治也在很大程度上打击了世界各国参与反恐合作的积极性，使相关合作机制的建立难以进一步推进。
为了排除美国霸权主义与强权政治的干扰，除了要加强联合国在国际反恐合作体系中的主导作用，还需要强化以中俄为代表的新兴国家力量参与国际反恐合作的力度。有学者指出：“在可预见的未来，美国仍将是制约联合国机制的首要因素。”[10]不难看出，由于在国际政治经济秩序中美国依然处于支配地位，一时难以撼动，这就导致以美国为首的西方国家有时故意避开联合国，甚至操纵联合国进行反恐，这在一定程度上弱化了联合国的主导作用，因此，以中国和俄罗斯为代表的力量参与就显得十分重要。中国和俄罗斯同为联合国安理会常任理事国，对于联合国参与的重大国际事务拥有一票否决权，这就要求中国和俄罗斯时刻保持对美国国际反恐活动的清醒认识，对其利用反恐行动攫取利益，使地区局势复杂化的行为要及时进行遏制，以此避免联合国被美国操纵，始终保持联合国在领导国际反恐合作时的独立自主的地位。除了借助联合国对美国在反恐问题上的霸权主义进行遏制，中国和俄罗斯还必须加强自身反恐力量的建设，最为典型的便是上海合作组织的成立。以中国和俄罗斯为核心成立的上海合作组织为国际反恐合作树立了一个标杆，其成熟的多边合作机制使参与各国能够在独立自主的基础上有效合作打击恐怖主义，共同维护东亚地区的和平与稳定，其组织模式明显优于美国所实行的强权反恐体系，这可以说是一种对美国霸权主义与强权政治的强力反制，因而获得了国际社会的认可。
四、国际反恐合作与我国“一带一路”战略相互作用
2013年9月，习近平主席提出了“一带一路”的战略构想。“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。它借用古代丝绸之路的历史符号，将充分依靠我国与有关国家既有的双多边机制，借助行之有效的区域合作平台，高举和平发展的旗帜，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。2015年3月底，我国政府发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出“一带一路”合作将以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通为主要内容。然而在勾勒“一带一路”宏伟发展蓝图的同时，恐怖主义已然成为一个潜在的巨大威胁。因此，国际反恐合作成为我国实施“一带一路”战略的必由之路，我国也在推进“一带一路”战略的进程中实现了国际反恐合作的新发展。
(一)我国“一带一路”战略需要国际反恐合作作为支撑
中东地区是我国实施“一带一路”战略的重要枢纽，也是恐怖主义严重泛滥的区域。“一带一路”战略中提出了“互联互通”，这是各国在“一带一路”战略推进过程中达成的共识，即实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。但是其中的“设施联通”在促进各国贸易发展联系的同时也给恐怖组织在输送恐怖分子以及实施恐怖活动方面提供了便利。这不仅威胁着中东地区的投资环境安全和我国海外人员的安全，也为我国国内的安全局势带来了诸多不确定因素。例如，我国国内的“东伊运”等恐怖组织与中东地区恐怖组织借此加强了在人员培训、恐怖袭击手段以及资源共享等领域的合作。恐怖组织利用社交媒体等手段招揽成员进行培训，再将经过培训后的恐怖分子输送回我国制造暴力恐怖事件，恐怖袭击的范围也不再只局限于新疆地区，开始向我国内地扩散，严重威胁我国国家安全与社会稳定。同时，中东地区是我国重要的石油来源地，发展石油贸易也是我国“一带一路”战略的重要内容，以“伊斯兰国”为首的恐怖组织却在中东地区控制了大量的油田，在给中东国家带来安全威胁的同时，也给我国的能源安全带来巨大隐患。此外，“一带一路”战略实施的几个关键国家，如巴基斯坦、阿富汗等，虽然有较为强烈的反恐意愿，但是基于历史、宗教等原因，巴基斯坦与阿富汗等国政府在反恐方面的成效并不明显，凭自身力量无法有效排除恐怖主义对其参与“一带一路”经济建设合作的影响，因此也迫切需要加强与我国的反恐合作。为使国际反恐合作能为我国“一带一路“战略的实施提供强有力的保障，必须做好以下几个方面的工作：
一是坚持情报信息主导。反恐部门加强对相关涉恐信息的追踪工作，查找其来源，以此从源头上阻断宗教极端主义激进思想的传播和蔓延，并严密封堵恐怖组织通过网络招募人员的渠道，同时完善对高危人员的信息搜集，通过建立信息链，对高危人员的实时动态活动轨迹进行严密监控，评估其实施暴恐活动的可能性，做到随时预警。就此我国应与中东地区国家合作共建反恐应对与信息共享平台。通过平台建设，实现威胁应对示范案例推广、情报资源共享等。除此之外，我国同中东地区各国还需在边境管控方面加强合作，严厉打击恐怖分子的跨境流动，从而阻断其“招募”与“回流”的通道。
二是两手抓好针对突发暴恐事件的应急响应能力和常态化反恐工作能力建设。要多依据现实作战需要合作开展反恐专项培训，提高反恐人员的技能和业务水平，使其能够妥善处置好各类突发暴恐事件;要加强我国同中东地区国家在反恐人才培养上的合作，通过不同环境下的实地学习与技能应用，进一步提升反恐人才的专业化水平，以适应未来反恐工作的需要;要合作建立反恐政策理论研究的专门机构，我国与中东地区国家要合作加强对于中东地区各个宗教的理论研究，培训专门的反恐工作理论研究人员，使反恐工作更加系统化、理论化，从而能从根源上有针对性地打击恐怖主义。
三是积极合作开展反恐教育。中东地区由于经济社会不发达，许多国家的民众受教育程度低，极易受到恐怖主义势力的蛊惑，给予恐怖组织发展的社会基础，无形中成为恐怖主义的帮凶。因此，我国需要与中东地区国家合作开设反恐教育课程，通过线下与线上配合的形式，使课程能够积极推广开来，借此让民众能够全面客观地认识恐怖主义，提升各国国民识恐、防恐、反恐意识，从而逐步瓦解恐怖主义生存与发展的社会基础，使反恐工作得以有效推进。
(二)我国“一带一路”战略给予国际反恐合作新环境与新思路
我国“一带一路”战略有利于建立更为公正的国际政治经济新秩序，给予国际反恐合作更为良好的环境。正如前文所提到的当前国际安全环境的重大挑战来自美国的霸权主义与强权政治。随着我国国家实力的提高以及美国全球霸主地位的相对衰落，改革现有不合理的国际政治经济秩序已是大势所趋。我国提出“一带一路”发展战略，一方面是为了在改革进入深水区后，深化国内的经济体制改革，另一方面是为了促进邻国的经济发展，缩小世界经济中的贫富差距。建立更为公平合理的国际政治经济新秩序已是势在必行，我国提出“一带一路”战略正是顺应世界发展潮流，美国霸权主义与强权政治将因此受到更多的制约。在此背景下，国际反恐合作将拥有更为广阔的发展空间，以反恐为借口攫取政治经济利益的现象将大大减少。
长期以来，国际社会对待恐怖主义一贯采取武力打击的方式，虽然在一定程度上遏制了恐怖主义的发展势头，但是治标不治本，恐怖主义在受到打击销声匿迹一段时间后往往会卷土重来，与国际社会陷入长期的拉锯战中。而在我国的“一带一路”战略中，则为国际反恐合作提供了两个新的思路与方向———经济反恐与文化反恐。
经济反恐是通过开展经济合作，铲除滋生恐怖主义的社会土壤。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，这点在中东地区的反恐问题上可见一斑。“一带一路”沿线一些中东地区国家在国家治理上十分落后，人民生活困难，国家在提供民众公共产品方面甚至都不如恐怖组织。民众在基本生活都得不到保障的情况下，对国家反恐的支持程度必然大打折扣。“一带一路”战略将能带动相关国家的经济与社会发展。习近平主席在外出访问时多次提到“欢迎周边国家搭我国的便车”“我国愿意提供力所能及的帮助”，这就表示我国乐于看到相关国家参与到“一带一路”的战略规划中，其人民也因为“一带一路”建设的推进而有了更好的改善生活的机遇。同时，通过开展经济合作，我国能协助相关国家强化国家治理能力，提高其执政水平。在此过程中，我国将秉持一贯不干涉内政、不附加政治条件、不把自身发展模式强加于人的做法，以此防止相关地区民众反美情绪转为反华情绪，不给恐怖主义可乘之机。随着经济的发展，教育水平的提升，国家治理能力的改善，滋生恐怖主义的社会土壤会被逐渐铲除。
文化反恐是通过文化形态的输出，弱化恐怖主义思想对民众的影响。“一带一路”战略建设不仅包括经济项目，也涵盖文化交流。我国在与中东地区国家进行经济建设协作时，输出的不仅是人力、物力与财力，更多的还有中华文化传统与主流价值观。中华文化可以说是当今世界上最有包容力和改造力的文化，其“海纳百川”的文化特性使中华文化可与世界上任何一种文化进行有机融合，并对其进行改造。当前，中华文化的影响力不断增强，特别是在处理文化及文明的冲突方面，中华文化所推崇的“仁和中正”思想对目前进行的反恐实践具有重要的借鉴意义。在推进“一带一路”建设的同时，通过对外介绍与弘扬中华文化“仁和中正”的精神，极端民族主义、宗教主义与分裂主义的思潮也能得到一定程度的抑制。除此之外，我国近年来大力倡导的社会主义核心价值观也随着“一带一路”战略而使影响远播海外，这也将有利于中东地区国家与我国在价值取向上产生共鸣，从而逐步根除恐怖主义产生的文化与思想温床。
我国“一带一路”战略的顺利推进离不开国际反恐的详细规划与合作，而其具有时代意义的构想与实践也将开辟国际反恐合作的新局面，这对从根源上逐步消除恐怖主义具有重大意义。
来源：反恐研究
