卫生健康行政主管部门是传染病防治的主管部门，疾控和传染病防治机构是防治的主要力量。但是当传染病疫情形成公共卫生事件之后，卫生疾控一家之力是不足以应付的。疫情源于湖北，但是湖北一省之力也是杯水车薪。这时，我国集中力量办大事的制度优势再一次发挥优势，举国模式又一次发挥作用。习近平总书记指出，要全国一盘棋，群防群治，打一场抗疫的人民战争，整体战、阻击战。在党中央的集中统一部署之下，公职人员全员参与、基层组织成为一线、全国医生驰援湖北。这是一幅值得我们赞颂讴歌的全民抗疫画卷，足以彪炳史册。在为之激动鼓舞的同时，法律人需要看到这种群防群治的法律基础和人员身份的刑法认可。

       既然参与争斗，那就都是战士。战士有战士的权力和荣誉，也有战士的义务和担当。防疫一线的工作人员，不管是机关干部，还是医护人员、街道社工、企业职工，都是代表国家机关在履行管理职责。为了保证党中央的集中统一领导和令行禁止，他们发出的指令，不是劝导，而是命令；而他们的失职渎职行为都会导致和国家机关工作人员一样的纪律甚至刑事责任。

         一、乙类甲管与一级应急响应

       1月20日，国家卫健委发布2020年1号公告，宣布报国务院批准后，把新型冠状病毒感染的肺炎列为法定的乙类传染病管理，并且按照甲类传染病的标准防控。要求各级人民政府、卫生健康行政部门、其他政府部门、医疗卫生机构可以依法采取病人隔离治疗、密切接触者隔离医学观察等系列防控措施，共同预防控制新型冠状病毒感染的肺炎疫情的传播。新冠病毒感染的肺炎疫情按照一级传染病防控，那么按照全国突发公共卫生事件应急响应预案，全国的31个省市区先后宣布进入一级应急响应。

        疫情法定级别和应急响应级别的明确，为总体战和人民战提供了坚实的法律基础。

       二、传染病防治法的授权

       传染病防治法构建了一套相对比较全面的传染病防治机构体系。首先，县级以上的人民政府领导传染病防治工作。其次，县级卫生健康行政管理部门负责其管理区域内的传染病防治和监督管理工作。第三，政府的其他部门在各自的职责范围内负责传染病的防治工作。第四，各级疾病预防与控制机构根据职责分工负责传染病防治的具体技术性辅助工作。第五，医疗机构负责与救治有关的传染病防治工作。

       各级人民政府和政府的职能部门中的工作人员基本都具有国家机关工作人员的身份，即便是没有公务员身份，也会被刑法认定为属于国家工作人员。各级疾病预防与控制部门属于具有行政执法权的一类事业单位，传染病防治法可以授权其从事行政管理活动。医疗机构同样也属于事业单位，属性与疾病预防与控制部门不同，但是也可以接受法律授权而成为行政主体。所以，一旦疫情出现，这些部门的工作人员都是代表国家从事公共管理活动的人员。

       2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议接受最高人民法院和最高人民检察院的建议，对刑法第九章的渎职罪主体的适用问题解释如下：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

       2003年最高法和最高检《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《非典解释》）几乎重复了该立法解释的立场，该解释第十六条第一款规定：“在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员，或者在受政府卫生行政部门委托代表政府卫生行政部门行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入政府卫生行政部门人员编制但在政府卫生行政部门从事公务的人员，在代表政府卫生行政部门行使职权时，严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的，依照刑法第四百零九条的规定，以传染病防治失职罪定罪处罚。”

       按照上述立法解释和司法解释的规定，各级人民政府、卫生行政主管部门、其他政府组成部门、各级疾控防疫机构和医疗机构中从事防疫救治的工作人员，不论是否具有单位编制，都是从事公务的国家机关工作人员。

       三、基层自治组织防疫人员的身份认定

       农村基层和城市社区是防疫的前线。防疫过程中，基层自治组织的工作人员几乎全员都在协助政府完成防控疫情的行政管理工作。他们的身份任何认定？

       2012年最高人民检察院发布的第二批指导性案例中的检例第5号陈某等滥用职权案的要旨中指出：“随着我国城镇建设和社会主义新农村建设逐步深入推进，村民委员会、居民委员会等基层组织协助人民政府管理社会发挥越来越重要的作用。实践中，对村民委员会、居民委员会等基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时，滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，应当依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

       参照该指导案例，村民委员会、居民委员会等基层组织人员协助人民政府从事防疫行政管理工作时，滥用职权和玩忽职守构成犯罪的，应当依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

       四、企业工作人员的身份认定

       《非典解释》第四条规定：“国有公司、企业、事业单位的工作人员，在预防、控制突发传染病疫情等灾害的工作中，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，依照刑法第一百六十八条的规定，以国有公司、企业、事业单位人员失职罪或者国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪定罪处罚。”

       2012年最高法和最高检出台的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第七条规定：“依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，应当依照《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，适用渎职罪的规定追究刑事责任。”

       最高人民检察院检例第4号崔建国环境监管失职案的要旨认为：“实践中，一些国有公司、企业和事业单位经合法授权从事具体的管理市场经济和社会生活的工作，拥有一定管理公共事务和社会事务的职权，这些实际行使国家行政管理职权的公司、企业和事业单位工作人员，符合渎职罪主体要求；对其实施渎职行为构成犯罪的，应当依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

       日前两高两部颁布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》与《非典解释》相比较的一个明显变化是：不再提及非国家工作人员的特殊主体犯罪问题。

       根据上述司法解释和司法文件、指导案例的精神，我们可以得出这样的结论，被法律授权或者接受行政机关委托的国有公司、企业和事业单位从事的防疫管理活动是从事公务的活动，其中防疫工作人员应当被视为国家机关工作人员。而这些单位的内部自发防疫管理行为属于私行政行为，从事这种管理行为的工作人员的失职渎职，仍按照《非典解释》第四条的规定处理。

       综上所述，在防疫一线从事防疫工作的工作人员，不管其原来的身份隶属关系如何，多数都是在从事公务。他们的管理行为是代表国家，不是劝导，而是命令。不服从他们管理行为，情节严重的，可以构成妨碍公务罪。而他们的失职渎职行为也要相应承担与国家公职人员相同的纪律乃至刑事责任。